Biên giới lãnh thổ

Năm 2024 đánh dấu 30 năm Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) chính thức có hiệu lực (từ ngày 16/11/1994), khuôn khổ pháp lý toàn diện điều chỉnh mọi hoạt động trên biển và có giá trị lịch sử quan trọng trong quản trị biển và đại dương. Trong ba thập kỷ qua, thế giới đã trải qua nhiều biến động, và Công ước cũng không ngoại lệ khi phải đối mặt với nhiều thách thức khác nhau, từ biến đổi khí hậu, mực nước biển dâng, cho đến các công nghệ mới như tàu tự hành, tàu không người lái. Nhân dịp này, chúng ta hãy cùng nhìn lại sự hình thành, vai trò và đóng góp của Công ước trong 30 năm qua cũng như trong giải quyết những nhu cầu và thách thức đang nổi lên về quản trị biển và đại dương, đặc biệt là các vấn đề mới nổi từ đầu thế kỷ 21.

Sự hình thành UNCLOS và những “đột phá” trong lĩnh vực luật biển

Trong những năm 1960-1970, nhiều vấn đề pháp lý liên quan đến biển và đại dương đã bắt đầu nổi lên, như cơ chế đánh bắt cá chưa được quy định rõ ràng và gây nhiều tranh cãi, hay các nước mới giành được độc lập từ quá trình phi thuộc địa hoá nhận thấy phải tái định hình các quy định về luật biển để phản ánh lợi ích của họ. Bất đồng quan điểm giữa các nước đang phát triển và các cường quốc về biển cũng ngày càng lộ rõ trong thời gian này khi một bên muốn mở rộng phạm vi thẩm quyền và quyền tài phán trên biển, trong khi bên còn lại muốn đảm bảo các quyền tự do trên biển và hạn chế mở rộng phạm vi quyền tài phán của các quốc gia ven biển. Một số nước duy trì phạm vi lãnh hải 3 hải lý, trong khi đó một số nước lại theo xu hướng muốn mở rộng phạm vi lãnh hải hơn 3 hải lý để quản lý và khai thác tài nguyên biển hiệu quả. Đồng thời, vấn đề bảo tồn tài nguyên biển khỏi các tác hại từ sự thiếu quản lý của con người cũng nổi lên và trở thành một mối lo ngại của cộng đồng quốc tế.

Trong những năm 1970 đến 1980, một loạt các nghị quyết và tuyên bố đã đặt nền tảng cho quá trình đàm phán UNCLOS, phản ánh sâu sắc mối quan tâm chung của cộng đồng quốc tế thời bấy giờ. Có thể kể đến một số văn kiện quan trọng như: Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc về chủ quyền vĩnh viễn đối với tài nguyên thiên nhiên (1962), Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc số 2750C (1970) quyết định tổ chức Hội nghị về luật biển nhằm thiết lập cơ chế quốc tế công bằng cho vùng và tài nguyên ở đáy biển và nằm ngoài phạm vi tài phán quốc gia, Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc số 2749 (1970) Tuyên bố về các Nguyên tắc điều chỉnh đáy biển, đáy tầng đại dương và lòng đất nằm ngoài phạm vi tài phán quốc gia, Tuyên bố Stockholm (1972) nhân dịp Hội nghị Liên hợp quốc đầu tiên về môi trường, Nghị quyết số 3067 (1973) của Đại hội đồng Liên hợp quốc quyết định nhiệm vụ của Hội nghị luật biển nhằm thông qua một công ước giải quyết tất cả các vấn đề liên quan tới luật biển…

Xuất phát từ nhu cầu khai thác tài nguyên biển, và bảo vệ môi trường biển, các quốc gia quyết tâm nỗ lực đàm phán xây dựng một văn kiện mới về luật biển. Sau 9 năm đàm phán, tại Hội nghị Liên hợp quốc về Luật biển lần thứ 3, các quốc gia đã thành công xây dựng một điều ước quốc tế toàn diện, phổ quát nhằm giải quyết các mối quan tâm chung của cộng đồng quốc tế lúc bấy giờ, chính là Công ước Liên hợp quốc về Luật biển. Bản “Hiến pháp về biển và đại dương” bao gồm 17 phần, 320 điều và 9 phụ lục, là khuôn khổ pháp lý điều chỉnh các hoạt động quản lý và sử dụng biển và đại dương, được thông qua và mở ký vào năm 1982 với một số nội dung nổi bật sau đây:

Thứ nhất, ngay tại phần lời nói đầu, Công ước đã ghi nhận việc “sử dụng công bằng và hiệu quả những tài nguyên” và “có tính đến các lợi ích và nhu cầu riêng của các nước đang phát triển, dù có biển hay không có biển”. So sánh với các điều ước quốc tế về biển trước đó (gồm Công ước về Lãnh hải và vùng Tiếp giáp lãnh hải và Công ước về Thềm lục địa năm 1958), UNCLOS có quy định thêm về vùng đặc quyền kinh tế, qua đó trao một số đặc quyền cho các quốc gia ven biển về quản lý và khai thác tài nguyên biển. Đồng thời, theo Công ước, Vùng (the Area) và tài nguyên tại đây được coi là “di sản chung của nhân loại” và được đặt dưới sự kiểm soát và quản lý của Cơ quan quyền lực quốc tế đáy đại dương (the International Seabed Authority). Cơ quan này sẽ giúp quản lý việc khai thác tài nguyên từ đáy biển và chia sẻ lợi ích thu được từ việc khai thác này cho tất cả các nước khác thông qua  Việc thiết lập thêm vùng đặc quyền kinh tế và đặt Vùng dưới sự quản lý của một tổ chức quốc tế được trao quyền bởi tất cả các quốc gia thành viên UNCLOS đã giúp điều hoà lợi ích khác nhau giữa các nước khi một mặt mở rộng phạm vi quyền tài phán cho các nước ven biển để khai thác và quản lý tài nguyên thiên nhiên biển và đáy biển, và mặt khác duy trì sự tự do ở mức nhất định và đảm bảo tôn trọng quyền lợi của các nước khác.

Thứ hai, Công ước không chỉ giải quyết vấn đề về khai thác tài nguyên biển, mà còn phản ánh xu hướng mở rộng phạm vi các vùng biển và quyền tài phán của các quốc gia ven biển và đưa ra cơ sở thống nhất để các quốc gia xác định ranh giới trên biển và phân định biển. Công ước lần đầu tiên quy định chính xác phạm vi lãnh hải rộng tới 12 hải lý, và xác lập vùng đặc quyền kinh tế rộng tới 200 hải lý với một số đặc quyền cho các quốc gia ven biển về khai thác, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên. So với Công ước năm 1958 về Thềm lục địa, UNCLOS đã đưa ra các giải pháp nhằm xác định rõ ranh giới ngoài của thềm lục địa, qua đó đặt ra giới hạn cho việc mở rộng vùng thềm lục địa ngoài 200 hải lý của quốc gia ven biển. Như vậy, so với các quy định trong các điều ước quốc tế và tập quán về luật biển trước đó (ví dụ như quy tắc 3 hải lý đối với lãnh hải), UNCLOS đã mở rộng đáng kể phạm vi thẩm quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển và chứa đựng những quy định rõ ràng hơn về xác định ranh giới biển và phân định biển.

Thứ ba, UNCLOS quy định rõ ràng nghĩa vụ bảo tồn môi trường biển khi dành hẳn một Chương riêng (Chương XII) đề cập việc bảo vệ môi trường biển, quyền và trách nhiệm của quốc gia ven biển trong việc quản lý và bảo vệ môi trường biển trong vùng biển thuộc quyền tài phán của mình. Tại Hội nghị về Tuyên bố Stockholm và Luật môi trường biển tại Thuỵ Điển năm 2002, Ông Hans Corell, Phó Tổng thư ký Liên hợp quốc phụ trách vấn đề pháp lý từ năm 1994 đến 2004, cho rằng “Công ước, được xây dựng dựa trên các nguyên tắc được nêu trong Tuyên bố Stockholm năm 1972, chứa đựng các quy định toàn diện về bảo vệ và gìn giữ môi trường biển”. Thật vậy, đối với quốc gia ven biển, trong vùng đặc quyền kinh tế, Điều 61 yêu cầu quốc gia ven biển phải có “các biện pháp phù hợp về quản lý và bảo tồn nhằm duy trì các nguồn lợi sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia đó khỏi bị ảnh hưởng do khai thac quá mức”. Đối với tất cả các nước thành viên, Điều 192 quy định nghĩa vụ chung về bảo vệ và bảo tồn môi trường biển; Điều 194 nêu cụ thể về các biện pháp về ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Rõ ràng đây là một sự tiến bộ rõ rệt của Công ước so với các điều ước quốc tế về biển trước đây (Công ước Geneva về lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải và Công ước về thềm lục địa năm 1958), qua đó giải quyết mối quan ngại về ô nhiễm biển gây ra bởi hoạt động của con người.

Những phát triển mới trong giai đoạn 1982 - 1994

Sau khi được thông qua, trong khoảng thời gian từ năm 1982 tới 1994-1995, Công ước vấp phải hai thách thức lớn. Thứ nhất, một số nước công nghiệp, ví dụ như Mỹ, đã phản đối Chương XI (Vùng) về các quy chế và cơ chế liên quan tới phần Vùng. Theo cựu Thẩm phán Toà án Luật biển Quốc tế Helmut Tuerk, một số nội dung trong Chương XI của UNCLOS gây nhiều bất đồng ý kiến vì thiên vị các nước đang phát triển và không tuân theo cách tiếp cận thị trường. Thứ hai, do Công ước chỉ quy định khuôn khổ pháp lý chung (chủ yếu kêu gọi hợp tác quốc tế để thực hiện việc bảo tồn và quản lý đàn cá) và những thay đổi mới về công cụ đánh bắt cá, nên gây ra những lo ngại về tồn tại khoảng trống trong điều chỉnh về bảo tồn và quản lý đàn cá lưỡng cư và di cư xa. Cụ thể, do một số đàn cá không hoàn toàn chỉ nằm trong phạm vi vùng biển thuộc quyền tài phán của các quốc gia ven biển, mà di cư qua các vùng biển khác và vùng biển cá, do đó cần có sự hợp tác quốc tế để bảo tồn các loài cá này. Đồng thời, tại thời điểm những năm 1990, các quốc gia ven biển mở rộng phạm vi thẩm quyền và quyền tài phán trên biển và không có nhiều nỗ lực để giảm thiểu việc đánh bắt cá quá mức, vì vậy số lượng cá tại nhiều bãi ngư trường lớn đã sụt giảm.

Để giải quyết những khó khăn này, vận dụng các quy định mang tính nguyên tắc của Công ước, các quốc gia đã tiến hành đàm phán xây dựng hai Hiệp định thực thi gồm: Hiệp định năm 1994 về thực hiện phần XI của Công ước và Hiệp định năm 1995 về đàn cá lưỡng cư và di cư xa. Các hiệp định này đã giúp UNCLOS thích ứng với tình hình mới và giải quyết các phản đối từ các nước công nghiệp về Chương XI; đồng thời bổ sung các quy định chi tiết hơn để bảo tồn và quản lý các đàn cá dễ bị tổn thương, góp phần giúp đẩy nhanh tiến trình phê chuẩn Công ước của nhiều quốc gia.